促使政府改变禁烧秸秆政策的探讨

  随着环境保护意识的逐步的提升，秸秆禁烧成为一项重要的环保政策举措。大量秸秆露天焚烧会产生严重的大气污染，影响空气质量，危害人体健康，同时也可能引发火灾等安全问题。2000 年，《中华人民共和国大气污染防治法》明确规定禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆等产生烟尘污染的物质。2015 年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》进一步明确了省级政府划定禁烧区域的责任。自此，秸秆禁烧政策在全国范围内广泛实施，目前多地实行全面禁烧秸秆的政策，然而这一政策在实施过程中也引发了诸多争议，这就引出了对政策调整的探讨需求。

  秸秆禁烧后，为了处理秸秆，农民往往需要额外支付收割费用。例如，在一些地区，原本的收割费用可能在每亩几十元，而现在由于需要对秸秆进行特殊处理，费用可能上涨到每亩上百元。同时，播种也变得更困难，因为秸秆还田后土壤结构发生变化，需要更先进的播种设备和技术，这也导致了播种费用的增加。此外，为了能够更好的保证出苗率，农民还要增加种子的投入量，以弥补因秸秆影响而也许会出现的缺苗情况。

  当要求统一打包秸秆时，农民不仅要花费大量的时间和体力进行收集和整理，还在大多数情况下要支付一定的费用给专业的打包服务机构。对于一些劳动力不足的家庭来说，这无疑是一个沉重的负担。而且，打包后的秸秆若无法及时找到比较合适的处理途径，还会占用大量的农田空间，影响后续的农业生产。

  以往秸秆焚烧产生的高温能够杀死部分病菌、虫卵和杂草种子，但禁烧后，这些有害生物得以存活并在土壤中积累。据统计，部分地区禁烧秸秆后，农田病虫害发生率提高了 30% 以上，杂草数量也大幅度的增加。这不仅影响了农作物的生长，还导致农民不得不增加农药的使用量，进一步加重了对环境的污染。

  适量秸秆还田能增加土壤肥力，但如果超过土地承载力，还田秸秆富营养化产生菌类进入水体会大量吸收氧气导致 COD 增高，最终造成水体污染。例如，江苏省洪泽湖农场在实行秸秆全量还田后，就出现了某些特定的程度的水污染问题。未解决这一问题，他们率先试点秸秆离田，将留茬 15 - 20 厘米秸秆用于还田，剩余秸秆全部打包出售，用于发电、食用菌培育等，实现了秸秆资源化利用，同时也有效防治了水体污染。

  秸秆还田后，需要一定的时间才能腐烂分解。在这样的一个过程中，如果秸秆未及时腐烂，就会影响下茬秧苗的生长。例如，水稻插秧完毕后，水稻进入缓苗生根的阶段，但如果水稻根系扎在秸秆上，就会使得水稻发黄不长。而且，秸秆腐烂的过程会和秧苗抢养分，使水稻秧苗生长缓慢，甚至会出现田间缺苗断垄的情况。

  由于秸秆禁烧后，病虫害的生存环境得到一定的改善，病虫害发生率大幅度的增加。为了防治病虫害，农民不得不加大农药的使用量。据调查，部分地区农药投入量比禁烧前增加了一倍以上。这不仅增加了农业生产所带来的成本，还可能会引起农产品农药残留超标，影响农产品质量和粮食安全。

  秸秆还田，通过立法促进保护性耕作，减少耕地风蚀，政府提供补贴促进实施。

  美国通过立法要求高侵蚀土地一定要采用保护性耕作，农民把秸秆收割、粉碎后在田间堆放并喷洒菌剂发酵，或直接埋入土壤，以增加土壤中的有机质含量。政府为免耕播种机购买者提供低息贷款或一次性补助等方式，促进保护性耕作的实施。据资料显示，美国秸秆年产生量约 4.5 亿吨，还田利用量占比 68%。

  美国的畜牧业发达，对饲料的需求量大。秸秆经过氨化处理后，其营养价值明显提升，成为牲畜的理想食物来源。大约有 20% 秸秆用作牛羊饲料，通过牛羊过腹还田，将秸秆转化为高营养价值的肉制品和奶制品。美国的秸秆饲料产业已形成了完整的产业链，从收集、加工到销售都有专业的公司运营。

  美国积极探索秸秆的能源开发利用，通过燃烧秸秆发电、发酵提取乙醇或制取沼气等方式，将农业废弃物转化为清洁能源。虽然目前这一领域的规模比较小，但代表了未来能源转型的方向。

  美国农民将秸秆用于制作各种节日装饰品，如万圣节的南瓜灯和感恩节的装饰品等。这些手工艺品不仅仅具备地方特色，还带动了乡村旅游和手工艺品市场的发展，为农民提供了额外的收入来源。

  秸秆可当作造纸原料，减少对木材的依赖；或者加工成复合板材，用于家具制造和建筑行业；还能够适用于食用菌栽培的基质，促进食用菌产业的发展。

  澳大利亚推广应用秸秆覆盖还田技术，政府实行购机补贴、技术推广补助及税收优惠等政策，并鼓励农场主实施不翻动土壤的浅松作业，以达到疏松土壤、去除杂草及减少水土流失等作用。

  日本一般会用秸秆机械化还田方式，农户在使用小型收割机收获谷粒的同时，将粉碎的秸秆翻入土层中，将秸秆转化为绿色肥料。日本水稻秸秆年产生量约 800—1000 万吨，其中超过 70% 用于直接还田或堆肥。

  丹麦秸秆离田利用的主要途径是燃烧热电联产或制作生物燃气，已建 130 多家秸秆生物发电厂，秸秆发电等可再次生产的能源占全国能源消费量的 24% 以上，其中最大的秸秆发电厂每年可利用 24 万吨秸秆。

  德国 60% 以上的沼气工程采用青储玉米秸秆与畜禽粪便混合厌氧发酵，生产沼气并用来发电，据德国生物质能研究中心估计，全国每年可生产 800—1300 万吨生物甲烷，相当于 400 万辆汽车的能源需求。

  德国将秸秆作为牲畜饲料、粉碎还田、制成生物燃料等多种方式利用。德国的循环农业将种植业，畜牧业和加工行业有机联系起来，实现种养一体化循环，秸秆过腹后再还田，同时运用沼气发电，将渣料还田。

  秸秆禁烧政策实施后，农民在处理秸秆方面需要投入更多的成本。例如，购买秸秆还田设备、支付秸秆打包和转运费用等，这对于收入有限的农民来说是一笔不小的开支。据统计，一些地区农民因秸秆处理而增加的成本每亩可达几十元甚至上百元，这使得农民对禁烧政策产生抵触情绪。

  在秸秆还田过程中，机手的操作技术至关重要。然而，一些地区的机手由于经验不足或培训不到位，粉碎秸秆不彻底。这会导致秸秆在土壤中难以快速分解，影响土壤的透气性和保水性，进而影响农作物的生长。农民担心秋季的收成会受一定的影响，因此对禁烧政策产生不满。

  秸秆打包和转运要专业的设备和人力，成本比较高。一些地区的农民表示，打包和转运秸秆的费用每亩可能高达几十元，而回收秸秆的价格却很低，甚至无人回收。这使得农民觉得收集秸秆不划算，宁愿让秸秆留在田里或选择焚烧。

  在秸秆禁烧政策立法之初，由于农民的传统习惯和对政策的不理解，禁焚工作面临很大的难度。为了确认和保证政策的执行，镇村两级需要投入大量的人力、物力和财力。例如，组织人员进行巡逻、宣传，购买灭火设备等。这些投入增加了行政成本，加重了镇村的负担。据了解，一些地区在秸秆禁烧期间，镇村两级的行政投入成本可达数十万元甚至上百万元。

  目前，秸秆禁烧的宣传工作在一些地区存在不到位的情况。在重点攻坚时段，宣传力度较大，但在其他时段则略有放松。这使得农民对禁烧政策的认识不够深入，未能形成常态化的引导。例如，一些农民只知道在特定时期不能焚烧秸秆，但对于为什么不能烧以及如何正确地处理秸秆等问题并不清楚。此外，宣传方式也较为单一，缺乏创新性和针对性，难以引起农民的共鸣。

  在秸秆禁烧政策的实施过程中，有些措施流于形式，未能真正落实到位。例如，一些地区虽然制定了秸秆禁烧的责任制度，但在实际执行中，未能将责任明确落实到具体的人。这导致在出现一些明显的异常问题时，难以追究有关人员的责任。同时，由于监管力量有限，存在部分监管盲区。一些偏远地区或田间地头的秸秆焚烧行为难以被及时有效地发现和制止。

  老年村民由于传统观念根深蒂固，对禁烧政策的接受度不高。他们习惯了过去焚烧秸秆的方式，认为焚烧秸秆可以方便整地播种、杀死病虫害等。因此，老年村民对禁烧政策存在普遍的抵触情绪。这给政策的执行带来了一定的难度。

  秸秆焚烧具有随机性和隐蔽性，取证难度较大。一些农民选择在夜间或偏远地区焚烧秸秆，很难被及时有效地发现和取证。这使得执法部门在处理秸秆焚烧问题时面临困难，增加了政策执行的难度。同时，由于取证难，一些农民存在侥幸心理，认为即使焚烧秸秆也不会被发现和处罚，从而进一步加剧了秸秆焚烧的现象。

  政府应积极带领企业加大对秸秆的收购力度，鼓励企业投入更多资金用于秸秆回收和加工。例如，汤阴县通过充分的发挥县农司平台优势，大力开展小麦 “秸秆离田” 综合利用工作，使秸秆变 “废” 为 “宝”。政府可以借鉴这种模式，与企业合作建立更多的秸秆储存点和加工中心，将秸秆加工成燃料、饲料、工业用品等。据统计，永康市财政通过 “三抓手” 助力秸秆全量化利用，成功打通 “农户 - 收贮方 - 政府” 三方利益链条，全市秸秆综合利用率达 98％以上，离田利用率达 25％以上。这表明加大收购力度能够有效提升秸秆的利用价值，创造更多的经济效益。

  政府应进一步加大对秸秆返田农户的补贴力度，减轻农民的经济负担。例如，能大大的提升补贴标准，让农民能够买得起高效低残留的农业投入品，从而增加他们的收入。同时，政府还可以探索多元化的补贴方式，如对采用新型秸秆还田技术的农户给予额外补贴，或者对购买秸秆还田设备的农户提供贷款贴息等。这样不但可以提高农民参与秸秆还田的积极性，还能促进农业的可持续发展。

  政府应组织农业、气象、工业、交通等部门的专家进行充分论证，制定科学合理的秸秆处理办法。从可行性操作出发，结合气候条件，分批、分时、分地区进行秸秆燃烧。例如，在病虫害严重、轮作衔接紧张或焚烧危害性较小的地区，可考虑设置合理的限烧许可。同时，要加强对秸秆焚烧的监管，确保在焚烧过程中不会对环境造成过大的污染。一些区域可以探索逐步放开，允许在特定时间段内、气象条件有利于污染物扩散的情况下，指导农民科学焚烧秸秆，既减轻农民处理秸秆的压力，又最大限度减少对环境的污染，适当提高土壤肥力。

  加快立法进程，把推进秸秆综合利用纳入法制化轨道，以法律强化全社会对秸秆综合利用的认识与责任。例如，湖北省人大在全国率先出台了《关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，从省级层面对秸秆禁烧和综合利用进行了规定。来宾市首次实行 “双组长” 制，加快秸秆禁烧和综合利用立法项目。这些地方的立法实践为全国其他地区提供了借鉴，通过完善立法，可以明确各部门的职责，规范秸秆综合利用的行为，为秸秆综合利用提供有力的法律保障。

  继续做好宣传工作，采用多种宣传方式，让广大农民朋友认识到秸秆禁烧工作的利与弊。可以通过 “村村响” 广播、宣传车、标语横幅、入户宣传、会议宣传等方式，大力宣传农作物秸秆露天焚烧的危害性、环保法律法规、秸秆露天禁烧政策和秸秆综合利用知识。同时，要注重宣传的针对性和实效性，结合农民的实际需求，让他们了解秸秆综合利用的好处，如增加收入、提高土壤肥力等。只有让农民真正认识到秸秆禁烧的重要性，才能让党和政府的政策得到自觉遵守和拥护。

  政府应出台一系列优惠扶持政策，鼓励生物发电企业、喂牛养羊企业、培育食用菌企业以及利用秸秆加工编织企业等做大做强，增加秸秆需求吸收能力。例如，如东县城中街道对当年消耗秸秆量达到 5000 吨以上的多形式利用经营主体，给予不同程度的奖补，单个主体补助额不超过 20 万元。政府可以通过提供财政补贴、税收优惠、信贷支持等方式，帮助企业降低生产成本，提高市场竞争力。同时，要加强对企业的监管，确保企业合法合规经营，实现秸秆的高效利用。

  政府出台补贴农户政策，激励农民将秸秆粉碎还田，有机物循环利用，有效促进农业良性可持续发展。可以推广一体化收割粉碎播种机，保证庄稼在收割过程中粮食进袋、秸秆粉碎、田地翻新。同时，规定秸秆粉碎还田农户方可得到补贴，也可以将良种补贴捆绑起来考核，凡违反秸秆禁烧规定的农户取消其国家良种补贴资格。例如，靖江市制定了 2024 年秸秆机械化还田实施方案，对完成秸秆禁烧和综合利用的镇（街道、园区、办事处），夏季按 35 元 / 亩、秋季按 45 元 / 亩的标准（含省补）给予补助，犁耕深翻按 40 元 / 亩的标准给予补助。

  鼓励扶持农村粮食合作经济组织参与到秸秆营销环节，建立起秸秆交易平台信息，及时有效地将农村过剩的秸秆推向市场。合作经济组织可以发挥桥梁作用，连接农户和企业，提高秸秆的流通效率。例如，防胡镇积极行动，采取 “四步” 组合拳，加大秸秆资源回收利用力度，其中一步就是鼓励农村合作经济组织参与，与回收秸秆企业进行对接，向群众宣传秸秆综合利用的办法。

  农业主管部门应积极做好秸秆禁烧后病虫害有效预防及治理的服务工作。积极推广高效、低毒、低残留而且价格合理的新型农药，帮助农户保证秸秆禁烧后病虫害不加剧、打药投入成本不加大、粮食安全不减产。例如，在部分地区禁烧秸秆后，农田病虫害发生率提高了 30% 以上，这就需要农业主管部门加大对病虫害防治的投入，加强技术指导，为农民提供有效的防治措施。同时，要加强对农药市场的监管，确保农民能够购买到质量可靠、价格合理的农药。

  促使政府改变禁烧秸秆政策具有重要的现实意义。一方面，现有的禁烧政策在实施过程中面临诸多问题，如农民抵触情绪大、行政投入成本高、宣传引导不足、措施落实不细以及执行难等。这些问题不仅影响了政策的实施效果，也给农民、政府和社会带来了诸多困扰。另一方面，随着农业生产的发展和环境问题的日益突出，寻找更加科学合理的秸秆处理方式已成为当务之急。改变禁烧秸秆政策，能够更好地平衡农民利益、环境影响和农业生产需求，实现多赢局面。

  在推动政府改变禁烧秸秆政策的过程中，必须综合考虑农民利益、环境影响和农业生产需求。农民是农业生产的主体，他们的利益应得到充分保障。政府应加大对秸秆收购、补贴农户还田、扶持企业发展等方面的投入，降低农民的生产成本，提高他们的收入。同时，要加强对农民的宣传和培训，提高他们的环保意识和科学种田水平。

  从环境影响方面来看，秸秆焚烧确实会对大气环境造成污染，但完全禁烧也可能带来一些新的环境问题，如病虫害增多、水污染等。因此，政府应组织专家进行科学论证，制定合理的秸秆焚烧方案，在确保环境安全的前提下，适当允许农民进行科学焚烧，以提高土壤肥力。此外，还应加强对秸秆综合利用的技术研发和推广，如秸秆还田、饲料化、能源化、原料化等，减少秸秆对环境的负面影响。

  在农业生产需求方面，秸秆是一种重要的农业资源，合理利用秸秆能大大的提升土壤肥力、促进农业可持续发展。政府应加大对农业科技创新的支持力度，推广新型秸秆还田技术和设备，提高秸秆还田的质量和效率。同时，要加强对病虫害防治的服务工作，为农民提供高效、低毒、低残留的农药和科学的防治方法，确保粮食安全不减产。

  总之，促使政府改变禁烧秸秆政策是一项系统工程，需要政府、企业、农民和社会各界的共同努力。通过考虑农民利益、环境影响和农业生产需求，推动政策调整和完善，实现秸秆的科学合理处理和综合利用，为农业可持续发展和生态环境保护做出贡献。